珠三角各市产业用房分割登记政策对比研究

原创作者：吴绮蓓

一般经济交易过程中，规划为住宅用地、商业用地上的物业分割单个住宅、商铺进行转让比较常见。但是对于工业用地上的物业，即工业厂房，能否进行分割出让，其法律原理、具体实现路径均有待探讨。

一、民法上的专有空间与产权分割登记的关系

《民法典》第二百七十一条（《物权法》第七十条）规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条（第一款）建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。

笔者理解，物权登记实际上是对于产权的一种公示确认，其登记的具体操作应该服务于实体民法。分割产权登记作为一种行政手段，是对建筑物内的专有空间进行确权公示。

从民法的角度来看，住宅、经营性用房，都可能分为专有部分和共有部分，其使用的语词是“住宅、经营性用房”，工业厂房一般都认为是经营性用房。故笔者理解，从实体民法的角度而言，工业厂房也是可以分为专有部分和共有部分的，业主对专有部分享有所有权。那么，对于工业厂房专有部分的所有权，也应当通过分割产权登记作为公示确认。

既然实体法上对于专有空间是以《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款来定义的，只要符合其所列条件，均应视为专有空间。那么我们在考虑实体法上工业厂房能否分割登记时，应该着重考虑工业厂房能否满足《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款的条件。

二、产权登记的行政程序是否造成工业物业分割登记的障碍

实体法既然不排斥工业用地上的工业厂房产权分割登记，那就需要进一步考察行政登记程序是否存在工业厂房分割登记的障碍。

国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。按照《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：……(四)法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。不予登记的情形只能由法律、行政法规规定。

《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔〕6号）规定“同一权利人分割或者合并建筑物、构筑物的，提交有批准权限部门同意分割或者合并的批准文件以及分割或者合并后的不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料”。故在行政登记程序中，涉及实体分割的，需要提交有权部门同意实体分割或合并的批准文件。然而，有权部门的规定付之阙如。

年3月25日《不动产单元设定与代码编制规则》作为国家标准发布，年10月1日施行。《不动产单元设定与代码编制规则》，细化地籍区（子区）及不动产单元设定的具体要求，对宗地、宗海、定着物、森林、林木等不动产单元制定了具体划分规则和方法，具有较强的指导意义。《不动产单元设定与代码编制规则》第6.1条（a）规定“一幢房屋等建筑物、构筑物(包括该幢房屋的车库、车位、储藏室等)归同一权利人所有的,宜划分为一个定着物单元,如别墅、工业厂房等。”该规则通篇对工业厂房不动产单元的设定有且仅有这一规则。

由上述讨论可以得知，工业厂房从实体法律规定来看，与分割产权登记并不相斥，但行政登记产权的程序虽未禁止工业用地上工业厂房进行产权分割登记，但经分析，对工业用地上专有空间（即工业厂房）进行分割产权登记往往存在障碍。

三、工业转型导向工业厂房产权分割

工业用地是城乡规划中建设用地的一种，换而言之，就是政府只允许土地使用者在此土地上从事工业生产。一宗地上建成一栋可以划分多个独立空间规划的楼房不难，难就难在，政府是否允许土地使用权者建设这么一栋可以划分多个独立空间规划的楼房。传统工业由于器械较大，通常需要大片连通的空间进行生产，而且大型机器难以上楼，也无法在不同水平面上作出区划，故难以在宗地上划定独立空间。笔者认为，也是因为这种客观条件的限制，又或者政府为了保障土地上的规划得到落实（用于工业生产），所以工业用地上的工业厂房在过去少有分割产权之说。

随着工业的发展，一些新型的工业融合研发、创意、设计等产业，不再需要如此大型的生产空间，且从事新型产业的企业一般也容纳不下传统厂房的大体量用地。此外，新型工业所需要的机器更加轻巧，新型工业对于工业厂房有了不同的要求。

城市空间规模经过数十年的发展，土地利用也逐渐趋于饱和。中央也不断下达需要提高工业用地效率的文件。年，国务院出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔〕32号），该意见之（二十一）规定“发展创业创新区域平台。……鼓励有条件的地方出台各具特色的支持政策，积极盘活闲置的商业用房、工业厂房、企业库房、物流设施和家庭住所、租赁房等资源，为创业者提供低成本办公场所和居住条件。”同年，《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔〕5号）出台，在土地管理上落实国发〔〕32号的内容。

回到问题本身，我们可以得出结论，工业用地上的厂房可否分割登记，关键在于政府规划上是否允许工业用地上的建成可分割成独立空间的物业。随着工业和城市的转型发展，为政府允许工业用地上建成可以分割成不同专有空间的建筑，提供了充足的理由，也为工业物业分割登记奠定了基础。

同时，政府是否允许工业厂房分割登记，允许哪些工业厂房分割登记，对工业厂房分割登记设置什么的前置条件，也成为了政府引导产业升级转型的工具。《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》国发〔〕11号之（二十一）指出，强化集约用地导向。支持国家级经开区开展旧城镇、旧厂房、旧村庄等改造，并按规定完善历史用地手续。……鼓励新入区企业和土地使用权权属企业合作，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目。……可见，国家层面对于工业物业产权分割，也明确了产权分割是作为引进优质项目的手段。

四、省级政策打开工业物业产权分割登记之路

广东省对于厂房分割的口子，开得比国家要早一些，早在年就将厂房分割登记作为引导产业升级、提高工业用地效率的手段之一。《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》（粤府〔〕1号）之四明确，……利用新增工业用地开发建设科技企业孵化器，可按一类工业用地性质供地。工业用地建设的科技企业孵化器，在不改变科技企业孵化服务用途的前提下，其载体房屋可按幢、层等有固定界限的部分为基本单元进行产权登记并出租或转让。具体实施办法由各地级以上市结合本地情况另行制定。

《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施》（粤府〔〕79号，以下简称79号文）之八规定“支持工业企业盘活土地资源提高利用率。允许制造业企业的工业物业产权按幢、层等固定界限为基本单元分割，用于引进相关产业链合作伙伴的产业项目。……”

为配合“允许分割登记产权”政策的落地，广东省自然资源厅于年出台《广东省自然资源厅关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》（粤自然资规字〔〕3号，以下简称3号文）之一规定“制造业企业在工业性质国有建设用地上已确权登记的厂房、仓库等物业的国有建设用地使用权及房屋所有权可以按照本通知规定进行分割和分割转让不动产登记。工业物业产权可按幢、层等固定界限为基本单元分割为可以独立使用且权属界线封闭的空间”。

《关于支持产业转移工业园用地提升土地利用质量效益的若干意见》（粤自然资规字〔〕6号）之（三）明确“鼓励建设高标准厂房。……高标准厂房和工业大厦可按照《广东省自然资源厅关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》规定进行分割及分割转让不动产登记。”

工业物业的产权分割之路已经打开了，但另一方面工业物业产权分割可能带来两类风险：一是存在类房地产现象，很多项目申请产业用房预售；二是由于地价较低、不需要贡献土地物业，对经营性用地市场造成了一定的冲击。换句话说，一些商家用工业用地的地价获得工业用地后，经过分割后，再卖出写字楼和商住楼的价钱，挤占了其他类型的用地空间，还存在巨大的法律风险、政策风险和道德风险。

具体到各市政府在落实工业厂房分割登记政策时，一方面着重利用厂房分割引导产业升级，另一方面在设置相关的工业厂房分割登记条件时，主要通过设置分割登记的限制，用以规避上述风险。

五、广州、东莞两地工业厂房分割登记政策落地情况

继上文所述，政府利用厂房分割引导产业升级，主要手段是设置该工业用地的准入门槛；另一方面，在规避分割产权登记风险时，主要就是利用设置分割产权受让资格、分割产权的面积限制、二次转让限制以及达产验收等手段。从上述几个角度出发，笔者对广州、东莞两地的政策进行分析。

1.广州的政策落实情况

广州于年出台了《关于科技企业孵化器建设用地的若干试行规定》（穗国土规划〔〕号），该规定之三、四明确了科技企业孵化器房屋的分割转让条件[1]。

结合城市更新的发展趋势，广州市年出台《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔〕6号）之（十）明确允许原有工业用地上可以提高容积率建成多层厂房，分割转让情况下计收土地出让金的办法。[2]

年，广州出台《广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）》（穗工信规字〔〕3号），该《指引》之三为新型产业用房“分割转让”的具体规定。

至年，广州市工业和信息化局、广州市规划和自然资源局出台《广州市工业用地产业监管工作指引》，该指引适用于本市协议出让、公开出让的普通工业用地（M1、M2、M3）的产业监管，明确上述普通工业用地分割转让的条件。

广州市产业孵化器、M0用地、普通工业用地产业分割条件对比如下：

详见广州市产业孵化器、M0用地、普通工业用地产业分割条件对比